Debt Swap Solusi Keterbatasan Pedanaan Iklim

AKURAT.CO Pendanaan iklim yang terbatas dari negara maju masih menjadi momok bagi negara berkembang, termasuk mereka yang justru merupakan pengurang emisi karbon global, tak terkecuali Indonesia.

Kesenjangan pendanaan ini dipengaruhi oleh berbagai faktor struktural yang membatasi kemampuan negara berkembang untuk menarik pembiayaan jangka panjang.

Salah satu faktor utama adalah tingginya cost of capital, yang mencerminkan risiko kredit dan risiko politik akibat kerentanan makroekonomi serta kelemahan kelembagaan domestik.

Laporan dari Climate Policy Initiative (2023), required rate of equity return untuk proyek iklim di Indonesia mencapai sekitar 14,7% dan Vietnam sekitar 19,4%, jauh lebih tinggi dibandingkan Jerman (8,3%), Australia (8,5%), dan Swedia (9,3%).

Baca Juga: Gap Pendanaan Iklim RI Sentuh USD757,6 Miliar, Bappenas Luncurkan ITF

Akibatnya, banyak proyek iklim di negara berkembang sulit memenuhi kriteria bankable, meskipun secara teknis layak dan menghasilkan manfaat lingkungan yang bersifat global public goods.

Kesenjangan pendanaan tersebut semakin diperburuk oleh melemahnya aliran pembiayaan konsesional ke negara berkembang. Official Development Assistance (ODA) tercatat menurun dari sekitar USD175 miliar pada 2020 menjadi sekitar USD160 miliar pada 2023 (OECD, 2025).

Terbatasnya pembiayaan konsesional ini mendorong negara berkembang untuk semakin mengandalkan pembiayaan berbasis utang dalam membiayai kebutuhan iklim dan alam

Debt Swap Jadi Alternatif

Dalam konteks keterbatasan pendanaan iklim dan alam serta meningkatnya tekanan fiskal di negara berkembang, berbagai inisiatif internasional seperti debt relief, debt forgiveness, dan debt swap muncul sebagai instrumen kebijakan yang berpotensi memberikan ruang fiskal dalam jangka pendek. 

Sejalan dengan diskursus tersebut, agenda FfD4 yang diselenggarakan di Sevilla, Spanyol, pada 30 Juni s.d. 3 Juli 2025 mengeksplorasi pemanfaatan instrumen pembiayaan inovatif, termasuk perluasan debt swap, untuk mengatasi keterbatasan ruang fiskal negara berkembang (UN DESA, 2025).

Dibandingkan instrumen pembiayaan publik yang lebih umum digunakan, debt swap merupakan mekanisme yang relatif terbatas penerapannya karena hanya melibatkan sovereign borrowers dan sovereign atau institutional lenders. Selain itu, skema ini umumnya dirancang dan dinegosiasikan dalam kerangka hubungan antarnegara atau melalui institusi pembangunan internasional.

Debt-for-Climate Swap (DFCS) dan Debt-for-Nature Swap (DFNS) merupakan bentuk spesifik dari debt swap yang diarahkan untuk mendukung pendanaan proyek iklim dan alam. Melalui mekanisme ini, sebagian kewajiban pembayaran utang negara debitur dialihkan menjadi komitmen belanja domestik untuk kegiatan terkait iklim dan alam, sesuai dengan skema dan persyaratan yang disepakati bersama antara para pihak.

Sejak pertama kali diperkenalkan pada akhir 1980-an, debt swap telah diterapkan lebih dari 160 kali secara global (Debt for Climate, 2025). Secara historis, skala transaksi DFCS dan DFNS relatif kecil dan berfluktuasi jika dibandingkan dengan besarnya kebutuhan global atas pendanaan iklim dan alam.

Hal ini menunjukkan bahwa secara desain, debt swap lebih tepat diposisikan sebagai instrumen transisional untuk memperluas ruang fiskal jangka pendek dan menjembatani pendanaan, bukan sebagai solusi struktural jangka panjang atas kesenjangan pendanaan iklim dan alam.

Instrumen kebijakan ini berpotensi mengurangi tekanan utang sekaligus menjadi katalis untuk menarik private capitals ke dalam proyek iklim yang sebelumnya dianggap terlalu berisiko, heavy on social capitals, atau bahkan proyek yang dirasa unbankable.

Cerita Sukses

Berdasarkan transaksi historis, DFCS dan DFNS dapat diklasifikasikan setidaknya ke dalam tiga skema utama menurut struktur transaksi dan peran para pihak.

1. Skema Bilateral melalui Direct Debt Conversion

Skema bilateral dilakukan melalui kerja sama langsung antar pemerintah (government-to-government). Dalam skema ini, pemerintah kreditur memberikan pengurangan kewajiban utang kepada pemerintah debitur, sementara pemerintah debitur berkomitmen mengalokasikan dana domestik dalam jumlah tertentu untuk mendanai proyek iklim atau alam yang disepakati bersama.

Dalam struktur bilateral, transaksi debt swap umumnya diperlakukan sebagai bagian dari bantuan pembangunan atau pembiayaan iklim dan alam, dan dalam banyak kasus dapat dicatat sebagai ODA oleh negara kreditur.

Contoh implementasinya, Kenya-Jerman (2023): Skema DFCS bilateral senilai sekitar EUR60 juta untuk mendukung pengembangan energi terbarukan dan pertanian berkelanjutan, termasuk proyek panas bumi.

Contoh lain, Indonesia-Amerika Serikat (2009): Skema DFNS di bawah Tropical Forest Conservation Act (TFCA) senilai USD29,9 juta, dimana kewajiban utang dialihkan menjadi pendanaan konservasi hutan.

Dibandingkan dengan skema lainnya, skema bilateral memiliki struktur transaksi yang relatif sederhana sehingga cenderung lebih cepat untuk diimplementasikan. Namun demikian, data historis menunjukkan bahwa skema ini umumnya memiliki skala transaksi yang terbatas dan sangat dipengaruhi oleh hubungan diplomatik serta prioritas kebijakan negara kreditur.

Ketergantungan tersebut pada akhirnya dapat membatasi fleksibilitas negara debitur dalam menentukan desain proyek dan alokasi pendanaan sesuai dengan kebutuhan domestik.

2. Skema Multipihak dengan Institusi Donor sebagai Penyedia Pendanaan

Dalam skema multipihak, pemerintah negara debitur melakukan pembelian kembali (buy-back) sebagian utangnya di pasar sekunder dengan harga diskon. Pendanaan transaksi tersebut disediakan oleh institusi donor, baik dalam bentuk hibah maupun pinjaman konsesional, sementara penghematan utang yang dihasilkan dialokasikan untuk pendanaan proyek iklim atau perlindungan alam.

Skema ini umumnya dilengkapi dengan pembentukan trust fund atau special purpose vehicle (SPV) domestik untuk mengelola dana hasil swap secara terpisah dari APBN, sehingga meningkatkan akuntabilitas dan fleksibilitas desain proyek.

Contoh implementasinya, Seychelles (2015): Debt-for-nature swap senilai sekitar USD 21,6 juta yang dikelola melalui Seychelles Conservation and Climate Adaptation Trust (SeyCCAT) dan digunakan untuk konservasi laut serta adaptasi perubahan iklim (SeyCCAT, 2025).

Skema ini memungkinkan koordinasi transaksi dengan donor dan kreditur dilakukan secara terpusat oleh negara debitur, sehingga proses perancangan dan implementasi relatif lebih efisien. Namun demikian, dalam praktiknya skala transaksi cenderung terbatas karena bergantung pada ketersediaan sumber daya dari donor atau organisasi non-pemerintah yang terlibat.

3. Skema Multipihak dengan Institusi Donor sebagai Credit Enhancer

Skema ini melibatkan investor komersial dengan dukungan credit enhancement dari pihak ketiga sebagai penjamin (misalnya lembaga pembiayaan pembangunan), sehingga sebagian risiko kredit dan risiko politik dialihkan dari investor dan pendanaan pasar dapat dimobilisasi dalam skala yang lebih besar.

Melalui struktur ini, pendanaan umumnya dihimpun melalui penerbitan instrumen tematik, seperti blue bond atau green bond, yang digunakan untuk membeli kembali sebagian utang negara debitur dan mendanai proyek iklim atau perlindungan alam. Dukungan penjaminan berperan menurunkan risiko investasi dan menciptakan leverage pembiayaan dari sektor swasta.

Contoh implementasinya, Gabon (2023): Debt-for-ocean swap melalui penerbitan blue bond senilai sekitar USD500 juta, dengan dukungan asuransi risiko politik dari U.S. International Development Finance Corporation (DFC). Dana digunakan untuk pembelian kembali sebagian utang dan pendanaan konservasi laut (CFFA Cape, 2025).

Dibandingkan skema lainnya, skema ini berpotensi memberikan dampak fiskal dan pendanaan yang lebih signifikan. Namun, kompleksitas transaksi, biaya penjaminan, serta implikasi terhadap fleksibilitas pengelolaan utang menuntut kehati-hatian yang tinggi dalam perancangan dan implementasinya.

Risiko dan Implikasi Kebijakan Debt Swap

Dari sisi fiskal, manfaat debt swap umumnya terbatas oleh skala transaksi yang relatif kecil dibandingkan dengan total utang publik yang beredar (outstanding). Selain itu, manfaat fiskal netto dapat berkurang akibat tingginya biaya transaksi, seperti biaya penjaminan kredit, arranger fee, biaya hukum, dan asuransi risiko. Dalam beberapa kasus, biaya tersebut menyebabkan keuntungan net present value dari debt swap menjadi terbatas atau tidak signifikan.

Dari sisi implementasi, debt swap memerlukan kesiapan kelembagaan dan koordinasi lintas institusi yang memadai. Proses perancangan dan pelaksanaan skema ini melibatkan berbagai pihak, baik di tingkat domestik maupun internasional, sehingga menuntut kejelasan peran, kesiapan proyek, serta keselarasan antara struktur transaksi keuangan dan pelaksanaan proyek di lapangan. Standarisasi dokumen untuk penguatan akuntabilitas juga diperlukan untuk menaikkan profil reputasi program yang didukung pendanaan debt swap.

Dari sisi lingkungan, terdapat risiko terbatasnya additionality, yaitu ketika pendanaan DFCS dan DFNS tidak menghasilkan kegiatan atau dampak lingkungan yang baru, melainkan hanya membiayai program yang sudah direncanakan sebelumnya yang dapat tetap berjalan tanpa skema debt swap.

Tanpa kerangka monitoring, reporting, and verification (MRV) yang memadai dan berorientasi pada hasil, efektivitas debt swap dalam menghasilkan dampak lingkungan tambahan menjadi sulit untuk diukur. Kondisi tersebut meningkatkan risiko greenwashing, dimana debt swap diklaim sebagai pembiayaan iklim atau lingkungan, namun manfaat lingkungan yang dihasilkan terbatas atau tidak dapat diverifikasi secara memadai.

Secara keseluruhan, berbagai risiko tersebut menunjukkan bahwa debt swap perlu diperlakukan secara hati-hati sebagai kebijakan yang bersifat selektif dan pelengkap. Implementasi debt swap perlu disinergikan dengan kerangka pengelolaan utang yang lebih luas, dengan mempertimbangkan kondisi awal utang pemerintah, manfaat fiskal bersih setelah dikurangi seluruh biaya transaksi, serta implikasinya terhadap profil risiko dan kredibilitas pengelolaan utang pemerintah.

Rekomendasi

Memperhatikan hal-hal di atas, akan semakin baik apabila program debt swap dirancang sendiri oleh sovereign borrower, alih-alih sekedar mengikuti program debt swap dari pihak lender.

Dengan program ownership yang lebih kuat, proyek yang didanai dengan debt swap dapat dirancang selaras dengan prioritas pembangunan nasional dan didukung oleh kesiapan proyek, kapasitas kelembagaan pengelola, standarisasi akuntabilitas yang ada, serta mekanisme pemantauan/MRV yang memadai.

Sehingga instrumen ini dapat direplikasi dan memiliki skalabilitas yang akan memberikan manfaat yang terukur untuk memitigasi risiko fiskal, tata kelola, maupun reputasi di kemudian hari.

Selain menyederhanakan desain program untuk meminimalkan risiko interface, penyederhanaan transaksi juga perlu dilakukan untuk meminimalkan biaya transaksi.

Program debt swap seperti ini dapat disusun secara interkementerian bahkan melibatkan masyarakat sipil dan private partners untuk kemudian dipasarkan oleh Kementerian Keuangan maupun Kementerian Luar Negeri di berbagai forum internasional untuk memperkuat posisi tawar negara-negara berkembang dalam pembiayaan pembangunan internasional.

Harapannya, kesenjangan pembiayaan Iklim dan Alam yang selama dirasakan negara-negara berkembang dapat segera dientaskan